《瞭望》文章：北京又要修規劃

　　2004年版北京城市總體規劃所期待的“‘最優(yōu)的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過(guò)去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進(jìn)一步強化。

　　規劃期限至2020年的《北京城市總體規劃(2004～2020年)》(下稱(chēng)2004年版總體規劃)施行僅六年，就要壽終正寢了。

　　上個(gè)月召開(kāi)的“北京市人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律及規劃對策問(wèn)題研究”專(zhuān)家研討會(huì )上，北京市規劃委員會(huì )主任黃艷透露，2013年北京市將重新編制城市總體規劃。一時(shí)引來(lái)各方議論。

　　“歐洲一些國家的城市規劃幾十年甚至幾百年不變”，當地一家媒體發(fā)表評論，“而國內的城市往往是一屆領(lǐng)導一個(gè)規劃，城市規劃跟著(zhù)開(kāi)發(fā)走，絲毫不見(jiàn)規劃的法律嚴肅性和戰略前瞻性?！?SPAN lang=EN-US>

　　而在規劃部門(mén)看來(lái)，對城市總體規劃十年一大修，五年一小修，仍是“一項常規工作”?！翱傮w規劃到2020年實(shí)現的兩大最主要指標——人口總量和人均GDP已經(jīng)突破，所以這將是一次大修編?！北本┦幸巹澪瘑T會(huì )有關(guān)負責人作出解釋。

　　這次“大修編”的對象——2004年版總體規劃，在2005年1月經(jīng)國務(wù)院第77次常務(wù)會(huì )議討論并原則通過(guò)時(shí)，被評價(jià)為“突出了首都發(fā)展的戰略性、前瞻性，抓住了若干重大問(wèn)題，形成的總體規劃比較成熟，符合北京市的實(shí)際情況和發(fā)展要求”。

　　但它終未逃脫前兩版總體規劃的“宿命”，再度淪為“短命規劃”，也使北京的總體規劃修編，成為十年上演一次的“樣板戲”。

　　重修規劃的理由

　　北京市規劃委員會(huì )披露的信息稱(chēng)，第六次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口為1961.2萬(wàn)人，提前十年突破了總體規劃提出的2020年常住人口總量控制在1800萬(wàn)人的目標；總體規劃提出的2020年人均GDP突破一萬(wàn)美元的目標，2009年已經(jīng)達到。

　　對總體規劃修編具有決定性影響的建設用地規模是否已被突破，規劃委員會(huì )并未提及。

　　一般而言，規劃期限的人口規模和人均GDP指標被突破，不會(huì )直接導致規劃重修，因為在建設用地尚有節余的情況下，能夠承載更多的人口與GDP規模，實(shí)乃高質(zhì)量城市化的表現。

　　只有建設用地規模被突破，才構成重修總體規劃的理由，因為城市總體規劃的核心任務(wù)是引導城市建設布局和調整土地利用，建設用地一旦告罄，規劃便失去意義。

　　北京1983年版總體規劃和1993年版總體規劃之所以“短命”，就在于建設用地規?！恢皇侨丝谝幠！谎杆偻黄?。

　　過(guò)去三十年間，十年重修一次總體規劃，不是北京獨有之現象，它乃是中國城市化的“特色”，并相伴中央與地方的博弈——地不夠用了，賣(mài)完了，地方政府就會(huì )通過(guò)總體規劃修編，從中央政府嚴格控制的“地根”里，獲取新的建設用地指標。

　　根據國務(wù)院建設行政管理部門(mén)頒布的《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》，規劃人口與用地指標有著(zhù)對應關(guān)系，規劃人口越多，用地指標越多。于是，做大人口規模成為地方政府修編規劃時(shí)傾力而為之事。

　　1990年代總體規劃修編中，出現這等怪事——至規劃期限2010年，各城市人口規模相加，竟達20億人。

　　“合理預測城市人口規模和城市化水平，是控制城市建設用地規模，保證城市規劃對城市發(fā)展發(fā)揮有效調控作用的一個(gè)關(guān)鍵性前提，可對城市人口規模和城市化水平還缺乏規范的預測方法?！?SPAN lang=EN-US>2005年3月，國家發(fā)展和改革委員會(huì )在一份調研報告中指出，有的城市總體規劃，并不考慮預測方法的適用性，選取的目的性很強，有的甚至是先確定人口規模多大，再采取可用的方法進(jìn)行推導；預測中采用的數據來(lái)源不規范，規范人口規模和城市化水平預測的相關(guān)法律法規也存在空白。

　　彼時(shí)，中央高層對地方政府做大城市人口規模的傾向，予以強烈關(guān)注。

　　2004年12月20日，《瞭望》新聞周刊刊發(fā)《城市規劃修編的圈地玄機》，對正在進(jìn)行的總體規劃修編中，地方政府抬高人口規模的動(dòng)態(tài)作出分析。國務(wù)院總理溫家寶就此批示，要求必須及時(shí)進(jìn)行正確引導，并制定嚴格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發(fā)展規模，防止濫占土地掀起新的圈地熱。

　　“我們要嚴密關(guān)注新一輪城市規劃修編的動(dòng)向，讓任何時(shí)候以任何形式出現的圈地熱，一露頭就像‘過(guò)街老鼠’一樣，‘人人喊打’?！?SPAN lang=EN-US>2005年1月，國土資源部主管的《中國國土資源報》在一篇評論員文章里說(shuō)。

　　國土資源部一位官員向本刊記者介紹，2004年版總體規劃修編中，北京市最初上報的建設用地規模為1800平方公里，國土資源部強烈要求控制在1600平方公里以?xún)?，北京市修改后提?SPAN lang=EN-US>1700平方公里，國土資源部仍堅持己見(jiàn)，最后通過(guò)的面積是1650平方公里。

　　如此費力得來(lái)的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修規劃之議。

　　吳良鏞的心愿

　　2004年版北京城市總體規劃獲國務(wù)院批復之際，時(shí)已83歲高齡、領(lǐng)銜規劃修編的兩院院士吳良鏞，因過(guò)度疲勞住入醫院。

　　他對本刊記者說(shuō)，參加這項工作他有兩大心愿，一是希望北京能夠立足于區域規劃，改變大量建設集中于超負荷的市中心區的狀況，通過(guò)興建新城，調整單中心城市結構，走出以環(huán)線(xiàn)擴張的“同心圓”，實(shí)現城市的均衡發(fā)展；二是再回到“圓心”，整治、保護好北京舊城，實(shí)現歷史名城的復興，使之成為姿態(tài)煥發(fā)的“新京華”。

　　他的心愿體現在最終通過(guò)的總體規劃文本中，即“逐步改變目前單中心的空間格局，加強外圍新城建設，中心城與新城相協(xié)調，構筑分工明確的多層次空間結構”，“重點(diǎn)保護舊城，堅持對舊城的整體保護”，“保護北京特有的‘胡同－四合院’傳統的建筑形態(tài)”，“停止大拆大建”。

　　新中國成立之初，政府高層放棄了建筑與規劃學(xué)家梁思成、陳占祥提出的將中央行政區放在北京舊城之外建設的“梁陳方案”。此后，改造舊城成為北京城市發(fā)展方向，導致就業(yè)功能過(guò)度集中在以舊城為中心的區域，大量工作人口不得不在郊區居住，激起城郊之間的交通大潮，首都被譏為“首堵”。

　　基于對歷史經(jīng)驗的總結，2004年版總體規劃提出變單中心為多中心的城市結構調整目標，希望通過(guò)外圍新城的建設，轉移過(guò)度擁擠于中心城的功能，以推動(dòng)全市的平衡發(fā)展，治理交通擁堵、環(huán)境污染等一系列大城市問(wèn)題。

　　“本次規劃強調在市域范圍內積極構建‘兩軸－兩帶－多中心’這一新的城市空間結構，改變目前單中心均質(zhì)發(fā)展的狀況”，2004年版總體規劃陳述要旨，“通過(guò)對城市空間結構的調整，解決中心城過(guò)度聚集所帶來(lái)的諸多問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)構筑新的城市空間結構，充分發(fā)揮中心城、新城和鎮的輻射帶動(dòng)作用，保障城鄉協(xié)調發(fā)展、區域協(xié)調發(fā)展的實(shí)現?！?SPAN lang=EN-US>

　　所謂“兩軸”，是指沿長(cháng)安街的東西軸和傳統中軸線(xiàn)的南北軸；

　　所謂“兩帶”，是指包括通州、順義、亦莊、懷柔、密云、平谷的“東部發(fā)展帶”和包括大興、房山、昌平、延慶、門(mén)頭溝的“西部發(fā)展帶”；

　　所謂“多中心”，是指在市域范圍內建設多個(gè)服務(wù)全國、面向世界的城市職能中心，提高城市的核心功能和綜合競爭力，包括中關(guān)村高科技園區核心區、奧林匹克中心區、中央商務(wù)區(CBD)、海淀山后地區科技創(chuàng )新中心、順義現代制造業(yè)基地、通州綜合服務(wù)中心、亦莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心和石景山綜合服務(wù)中心等。

　　“多中心等于沒(méi)中心，或者就是到處攤大餅?！?SPAN lang=EN-US>2004年版總體規劃修編過(guò)程中，北京市城市規劃設計研究院高級工程師高毅存撰文爭鳴，提出“雙都心”設想，即“保護北京舊城平緩棋盤(pán)式格局，將產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟建設逐步向東南挪動(dòng)，在通州甚至更遠的廊坊一帶形成新的都心，逐漸把老北京的行政中心、商業(yè)中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成雙都心的模式”。

　　時(shí)任中國城市規劃設計研究院副總規劃師的趙燕菁，認為“以中央行政辦公為核心的部分‘首都功能’應當是此次空間結構調整的重點(diǎn)”，提出將中央行政區放在通州新城建設的方案。

　　當時(shí)在北京，僅中央機關(guān)馬上需要的用地就有近4平方公里之多，相當于5個(gè)半故宮的占地面積。

　　北京中心城區的規劃空間容量已趨于飽和，中央企事業(yè)單位及其附屬功能的占地高達170多平方公里，多集中在四環(huán)以?xún)?。在這一范圍，減去道路、基礎設施、公園、學(xué)校等用地后，其余用地一半以上都和中央職能有關(guān)，而北京市政府相關(guān)的占地只有中央的十分之一左右。

趙燕菁認為，只有中央行政區的調整，才能帶動(dòng)北京城市結構的調整。但這個(gè)意見(jiàn)，并未被總體規劃采納。

　　“最近北京人口超過(guò)規劃的1800萬(wàn)，達到1961萬(wàn)人，再次引起最優(yōu)城市規模的熱議?！壁w燕菁日前向本刊記者表示，“其實(shí)，‘梁陳方案’已經(jīng)暗示，規模并不重要，關(guān)鍵是結構。上次總規編制時(shí)，我就預言規?？刂撇蛔?。但我認為最優(yōu)的規模是相對的概念，我在一篇文章中指出，最優(yōu)的規模取決于對應的城市結構。就像一個(gè)人從胚胎長(cháng)到成人，哪一個(gè)規模是‘最優(yōu)的’？一個(gè)大象和一個(gè)螞蟻，誰(shuí)的規模是‘最優(yōu)的’？顯然，脫離一定的結構，規模的合適與否壓根就是無(wú)解的。極端一點(diǎn)說(shuō)，規模不過(guò)是結構的函數，只要結構合理，規模自然合理。與其控制規模，不如控制結構。但問(wèn)題恰恰是我們不知道什么是‘最優(yōu)的’結構?！?SPAN lang=EN-US>

　　調整結構落空

　　2004年版總體規劃所期待的“‘最優(yōu)的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過(guò)去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進(jìn)一步強化。

　　對舊城的拆除仍在進(jìn)行之中。2010年3月，北京市規劃委員會(huì )向北京市政協(xié)文史委員會(huì )所作的《北京市歷史文化名城保護工作情況匯報》介紹，舊城的“整體環(huán)境持續惡化的局面還沒(méi)有根本扭轉。如對于舊城棋盤(pán)式道路網(wǎng)骨架和街巷、胡同格局的保護落實(shí)不夠，據有關(guān)課題研究介紹，舊城胡同1949年有3250條，1990年有2257條，2003年，只剩下1571條，而且還在不斷減少。33片平房保護區內僅有600多條胡同，其他胡同尚未列入重點(diǎn)保護范圍內”。

　　2005年4月19日，北京市政府對舊城內131片危改項目作出調整，決定35片撤銷(xiāo)立項，66片直接組織實(shí)施，30片組織論證后實(shí)施。

　　在此之前，北京市政協(xié)文史委員會(huì )向政協(xié)北京市第十屆委員會(huì )第三次會(huì )議提交黨派團體提案，建議按照新修編的總體規劃要求，立即停止在舊城區內大拆大建；鄭孝燮、吳良鏞、謝辰生、羅哲文、傅熹年、李準、徐蘋(píng)芳、周干峙聯(lián)名提交意見(jiàn)書(shū)，建議采取果斷措施，立即制止在舊城內正在或即將進(jìn)行的成片拆除四合院的一切建設活動(dòng)。

　　北京市規劃委員會(huì )、北京市城市規劃設計研究院、北京建筑工程學(xué)院編著(zhù)，2008年出版的《北京舊城胡同實(shí)錄》顯示，2004年版總體規劃施行之后，還有162條胡同將被繼續拆除。

　　2010年11月，北京市出臺《關(guān)于大力推動(dòng)首都功能核心區文化發(fā)展的意見(jiàn)》，提出“實(shí)施舊城整體保護，在舊城地區，一般不再安排重大建設項目，現有歷史文化保護區不再進(jìn)行拆建”。這一意見(jiàn)，與2004年版總體規劃一致，仍不能使舊城之內的拆除活動(dòng)完全停止。

　　本刊記者近日在現場(chǎng)看到，對北京最早建城與建都的所在地——宣南地區的拆除，正在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中大規模進(jìn)行，唐遼金故城遭到毀滅性破壞。

　　中國社會(huì )科學(xué)院科研與學(xué)術(shù)交流大樓項目，正在東城區南牌坊胡同一帶進(jìn)行拆遷，老北京現存唯一一處建筑營(yíng)造廠(chǎng)的實(shí)體標本——南牌坊胡同18號聚興永木廠(chǎng)建筑遺存，危在旦夕?！爸袊鐣?huì )科學(xué)院是我國最大的社會(huì )科學(xué)研究機構，保護中國優(yōu)秀的歷史文化遺存義不容辭?！庇嘘P(guān)專(zhuān)家發(fā)出呼吁，“立即停止在北京市東城區南牌坊胡同18號的拆遷，對聚興永木廠(chǎng)建筑遺存進(jìn)行實(shí)測和拍照，以便完整保留這一重要的歷史建筑遺存?！?SPAN lang=EN-US>

　　2004年版總體規劃存在一個(gè)矛盾——它在提出“堅持對舊城的整體保護”之時(shí)，未將歷史文化保護區(下稱(chēng)文保區)覆蓋整個(gè)舊城，只是把舊城的文保區擴大到33片，只占舊城面積的29%。這給舊城之內的拆除活動(dòng)，留出一個(gè)“彈性空間”。

　　在過(guò)去六年中，即使是對文保區的保護，也未完全依規劃行事。前門(mén)商業(yè)區工程，是以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)方式大建仿古建筑；皇城保護區內，一些機構不斷擴建，與總體規劃的相關(guān)規定存在沖突。

　　中央機構多在原地擴張，加劇了單中心城市結構的矛盾；中心城內，西城區啟動(dòng)金融街西擴，朝陽(yáng)區著(zhù)手CBD東擴，豐臺區興建麗澤商務(wù)園。這些需要完成大規模拆遷的開(kāi)發(fā)項目，正在更大范圍地制造“進(jìn)城上班，出城睡覺(jué)”的生活方式。

　　“目前我市中心城人口和產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中的局面沒(méi)有得到根本改變”，去年11月，北京市人大城市建設環(huán)境保護委員會(huì )主任委員趙義，就2004年版總體規劃的實(shí)施情況作評估報告，“城六區內集中了全市60%以上的人口和75%的國民生產(chǎn)總值，攤大餅式的城市發(fā)展格局依然沒(méi)有得到有效遏制。新城綜合功能尚顯不足，產(chǎn)業(yè)與居住脫節狀況比較普遍，沒(méi)有有效發(fā)揮總體規劃中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)區域發(fā)展的作用?！?SPAN lang=EN-US>

　　他呼吁，“必須確?？傮w規劃的全面實(shí)施?！?SPAN lang=EN-US>

　　可眼下，未及全面實(shí)施的總體規劃，就要退出歷史舞臺了。

　　“人進(jìn)去，相片出來(lái)”

　　2004年版總體規劃施行之初，遭遇的一大質(zhì)疑是——它提出的2020年北京中心城人口規?？刂圃?SPAN lang=EN-US>850萬(wàn)人以?xún)鹊哪繕?，不可能?shí)現。

　　這一版總體規劃修編之時(shí)，北京中心城內，已決定開(kāi)發(fā)的住宅建筑量已可容納1000萬(wàn)人口?！胺孔佣忌w好了，你還不讓人去??？！”一位規劃專(zhuān)家對本刊記者說(shuō)，“中心城850萬(wàn)人口的控制目標怎么可能實(shí)現呢？”

　　“做小了中心城的人口規模，就可以做大郊區新城的人口規模了，”一位知情人士道出玄機，“這樣，郊區新城就可以拿到更多的建設用地指標了?！?SPAN lang=EN-US>

　　如前述專(zhuān)家所料，2010年11月，北京市規劃委員會(huì )有關(guān)負責人披露，北京中心城人口已超過(guò)1000萬(wàn)人。

　　5月30日，北京市統計局、國家統計局北京調查總隊發(fā)布數據：2010年北京1256.7萬(wàn)常住戶(hù)籍人口中，人戶(hù)分離人口多達345.4萬(wàn)，占常住戶(hù)籍人口的比例為27.5%?？鐓^縣人戶(hù)分離人口戶(hù)口登記地相對集中，主要分布在東城區、西城區、朝陽(yáng)區和海淀區，共140.3萬(wàn)人，占跨區縣人戶(hù)分離人口總量的76.7%。

　　這一情況表明，北京市的公共服務(wù)資源過(guò)度集中在中心城的狀況未獲緩解。

　　在總體規劃調整城市結構目標落空的情況下，北京，這個(gè)人口已近2000萬(wàn)的巨型城市，將如何運轉？

　　今年一季度北京地鐵出行人數超4億人次?！叭诉M(jìn)去，相片出來(lái)；餅干進(jìn)去，面粉出來(lái)”，網(wǎng)民們對地鐵之擠，發(fā)出感嘆。如此驚人的出行規模，可能還會(huì )被既有的城市結構不斷復制并“發(fā)展壯大”。

　　曾被趙燕菁設想為新的中央行政區的通州新城，正朝著(zhù)一個(gè)人口逾百萬(wàn)的超級睡覺(jué)城方向發(fā)展，盡管北京市在那里安排了一個(gè)“最高端的商務(wù)中心區”，但在中心城各大商務(wù)區的同構競爭中，通州的這一處，更像是“資本的城市化”場(chǎng)所。

　　北京市水務(wù)局日前披露，全市人均水資源量已降至100立方米，大大低于國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線(xiàn)，缺水形勢異常嚴峻。

　　如此捉襟見(jiàn)肘的資源條件，還能支撐怎樣的發(fā)展規模？難道總體規劃的修編，只是意味著(zhù)又一場(chǎng)建設用地指標博弈的開(kāi)始？